暗流涌动的北极：主要国家北极战略梳理

近年来，全球气候变暖，北极冰雪融化加速。在经济全球化、区域一体化不断深入发展的背景下，北极在战略、经济、科研、环保、航道和资源等方面价值不断提升，受到国际社会的普遍关注。北极问题已超出北极国家间问题和区域问题的范畴，涉及北极域外国家的利益和国际社会的整体利益，攸关人类生存与发展的共同命运，具有全球意义和国际影响。

——摘自《中国的北极政策》白皮书

一、北极:下一个全球博弈中心

北极地区是指北极点以南和北极圈（66°34′）以北的广大区域，总面积2073万平方千米，所涵盖的陆地面积（包括岛屿）仅占800万平方千米，其余部分均为水域，占主体地位的即是北冰洋。北极地区接壤的国家数量众多，包括俄罗斯、加拿大、美国、冰岛、丹麦、芬兰、挪威以及瑞典。随着北极冰盖越来越小，北极开发难度逐渐降低，在地缘位置、航道、能源等方面的战略价值迅速凸显。

地缘价值：北极空域占据全球制高点，俄罗斯和北约都可以跨越北冰洋向对手发动路径最短的空中打击。此外，北极厚重的冰盖阻挡了侦察卫星的电磁波，电离层的扰乱也妨碍了雷达检测系统，从而为潜艇活动提供天然保护。因此，各国在北极圈内积极加强军力部署，试图夺取未来北极空域/水域控制权。

航道价值：与传统环球远洋航线相比，北极航道独特的地理位置决定其潜在价值。这种价值首先表现在未来航线缩短方面带来的经济价值。此外，随着航道开通，航道沿岸国家将获得未来海上交通的支配权，进而转化为其在国际社会中的话语权，这将在很大程度上改变目前的国际格局。

能源价值：北极地区被称为“地球最后的宝库”，蕴藏着巨大的石油、天然气资源以及丰富的矿产资源。北极地区厚厚的冰层还冻结著世界上大量宝贵的淡水资源，在淡水资源日益匮乏的今天，北极的淡水资源无疑也蕴含着巨大的价值。

鉴于此，各国在制定北极战略方面均给予北极前所未有的重视，力图在这场事关国家未来命运的战略博弈中抢占先机。在北极争夺战中，八个环北极国家是主要的博弈国家，主要是因其领土延伸至北极地区，所以对北极事务有天然的话语权。根据这些国家的实力以及在北极事务中的重要度，可以将其分为两个梯队，其中俄罗斯、加拿大、美国为第一梯队；丹麦、挪威、瑞典、芬兰、冰岛为第二梯队。欧盟作为北极地区的特殊行为体，由于其成员国中包含丹麦、瑞典以及芬兰这样的北极国家，为其参与北极事务提供很多便利，将其归为第三梯队；中日韩作为北极域外国家，目前只能以观察员国身份来参与北极事务，将其归为第四梯队。

二、各国在北极的战略部署诉求以及进度各有不同

随着全球气候变暖加剧，北极近年来持续出现罕见高温，冰雪加速融化，生态环境正发生重大变化，这为各国利用北极航道和开发北极资源提供绝佳机遇。基于此，各主要国家在北极的部署力度和速度也在不断提高，美俄加北欧中日等国家和地区都发布了自己的北极战略或发展规划。但由于各国所处地理位置、国家实力以及利益诉求不同，其北极战略的侧重点也有所差异。如俄在着力研制并批量生产性能更强的极地破冰船，加速航道开发，致力于谋取对该航道的控制权。美国则技术先行，正在部署最先进的通信装备，加强北极军事力量。北欧五国则强化北极科学技术实力，以此提高其在北极事务中的话语权。

这场暗流涌动的极地之争背后是抢占全球航运、国际贸易和世界能源供应格局的话语权，毫无疑问，北极是未来世界地缘政治博弈的新“热”点。我们不妨先来看看各国部署如何：

第一梯队：俄罗斯、加拿大、美国

俄罗斯、加拿大、美国是北极博弈这场棋局中最重要的弈手，在北极事务中掌握著话语权与主动权。俄加美在强调自己北极国家身份的基础上，先后制定了较为具体的北极政策，以书面形式将其在北极的发展愿景呈现出来，涉及内容十分全面。

俄加美出台的北极政策及主要内容

分析俄加美三国的北极政策，发现三国均针对主权、国家安全、资源、航道、环境保护以及国际合作等方面制定了详细的政策，并都专门成立了北极问题研究委员会，为其战略的实施提供有力支撑。但具体而言，三个国家的北极战略侧重点仍有差异，主要表现在以下三方面：

（1）三国北极政策中，对航道归属问题存在意见分歧。北极航道作为未来海上重要交通线路，具有重大的战略价值。东北航道、西北航道分别经过俄罗斯、加拿大，两国想方设法谋取对两条航道的控制权。而美国在其北极政策中明确指出，东北航道和西北航道都应属于国际航道，对俄罗斯和加拿大把航道纳入本国掌控的行为提出反对。

（2）与美国相比，俄罗斯、加拿大更加重视北极资源。俄加两国是北极八国中所属北极区域领土面积最多的国家，但受自然环境的影响，其北方地区发展较为滞后，两国希望利用北极丰富的自然资源来促进该区的社会经济发展，进而带动整个国家的经济发展。尤其是俄罗斯，其政治和经济发展都离不开能源的开采和出口，而北极新发现的潜在能源将为整个国家特别是俄罗斯北部地区的经济发展带来巨大机遇。

（3）俄罗斯、美国极其重视北极安全部署。俄美两超级大国均拥有强大的军事实力，北冰洋作为其直接接触的区域，两国从上世纪就开始在该区进行了战略部署，以保障国家领土安全以及在北极的相关利益。近年来，冰盖的加速融化使两国之间的天然屏障逐渐消失，大大缩短到达两国的时间，因此，在安全部署方面，两国比加拿大更加重视。

第二梯队：北欧五国

相比俄加美而言，北欧五国实力较弱、潜力不足，被外界关注程度低，但这不会阻挡其参与北极事务的决心与热情。北欧五国在北极事务中同样保持着极高的参与权和话语权。对于俄加美而言，北极方向只是其国家发展的一个方向，但对北欧国家而言，北极就是其国家最重要的方向，北极战略就是其国家核心战略。

北欧五国出台的北极政策及主要内容

北欧五国制定的北极政策，主要目标集中在北极地区资源开发、环境保护以及北极治理等方面，对主权问题的争议不如俄加美明显。北欧国家明白自身的硬实力不足以对抗俄加美这样的大国，所以其北极战略选择以软实力为主、硬实力为辅来介入北极事务。主要表现在以下三方面：

（1）强化北极科学研究实力。北欧国家希望成为北极科学研究领域的领导者，从而提高其在北极事务中的话语权。丹麦北极战略指出，丹麦将努力在一系列与北极相关的研究领域中保持国际领先地位，尤其是在与气候变化有关的领域；挪威北极战略明确提出，北极知识是其极地战略支柱之一；瑞典也在北极战略中提到，气候与环境研究是重中之重；芬兰强调该国在油气等自然资源利用上所拥有的专业知识优势，致力于成为北极专业知识领域的专家；冰岛提出发展和利用自身拥有的北极知识和经验技能，使其在北极事务中获取更多发言权。

（2）积极搭建多边合作平台，推动多边行为准则制定。对于北欧五国而言，在俄加美大国主导的北极政治结构下，单凭自身实力难以维护国家利益。而多边合作机构为小国提供了提升话语权的平台，多边行为准则也可以在一定程度上规范大国行为，维护小国权益。同时，北欧国家积极推动北极区域治理机制完善，推动北极理事会等北极相关机构的运行以及北极行为准则的制定。

（3）强化北极军事建设。北欧五国毗邻俄罗斯，尤其是芬兰、挪威直接与俄罗斯接壤。考虑到俄未来的军事活动可能会对其造成一定的威胁，北欧国家近年来加强北极军事力量投入，以维护自身主权和北极利益。挪威在北极设立永久军事司令部，并将本国军队中最大规模的一支部队转驻至北极圈内；丹麦设立了北极国防指挥部，并大规模升级在格陵兰岛的军事设施。

第三梯队：欧盟

欧盟和北极地区一直有着十分紧密的联系，仅从地理位置来看，在环北极八国中，丹麦、芬兰和瑞典属于欧盟成员。除了地域上的联系，北极对于经济、能源和航道高度依赖的欧盟来说具有重要的战略意义。因此，欧盟近年来积极推行其北极政策。

2008年11月，欧盟委员会发布首份北极政策报告——《欧盟与北极地区》，宣布其北极目标是维护北极与人类的和谐关系、推动资源的可持续利用、提高北极多边治理。

2012年7月，欧盟委员会正式发表战略文件《发展中的欧盟北极政策：2008年以来的进展和未来的行动步骤》，强调要加大欧盟在知识领域对北极的投入，并以负责任和可持续的方式开发北极，同时要与北极国家及原住民社群开展定期对话与协商。

从欧盟出台的一系列战略文件可以看出，北极气候变化与生态保护、北极资源的绿色开发以及提升和加强北极治理是欧盟北极战略的三大目标。此外，欧盟将北极突出的环境保护、航行安全、基础设施建设及原住民权利等问题内化为其北极责任，试图将自身界定为北极治理公共物品的提供方，从而更为有效地介入北极事务。

第四梯队：中国、日本、韩国

2013年5月，北极理事会第八次部长会议批准包括中日韩在内的6个非北极国家成为该理事会正式观察员，这给了中日韩三国提出自己开发北极战略计划的权利。

中日本韩出台的北极政策及主要内容

中日韩作为北极利益攸关国，其身份的共同性使得三国有着相似的北极利益诉求，而该诉求又使得中日韩三国政府在制定北极政策时体现出共性。中日韩北极政策都集中关注气候变化与环境保护、科学考察、航道利用以及资源开发这四个领域。

中日韩北极政策共性

资料来源：该表根据《中日韩合作参与北极事务的可行性研究》整理。

三、对今后我国参与北极事务的思考

从各国实施的北极战略总结出近年来的北极发展形势，主要有以下三个特点：各国对北极战略地位的意识大幅提升，均加大在该区的战略部署力度；国家之间合作意识和合作机制进一步加强；北极开发利用能力成为北极博弈的关键。我国参与北极事务需要准确把握北极发展态势以及我国的身份定位，进一步做好北极开发工作。

（1）客观理性地认识我国参与北极事务面临的挑战。我国参与北极事务面临的挑战主要表现在：第一，受到北极国家的限制或排斥，其制定的相关政策在一定程度上限制了域外国家在北极事务中的话语权。第二，随着近年来我国综合国力的不断提升，在北极的活动日益频繁，引起了国际社会的广泛关注，但有些国家对我国正常的极地活动存在偏见，各种无端揣测的言论也比较多。第三，北极特殊的气候条件使得北极开发对科技水平要求很高，而我国目前在极地科研、装备等方面仍为薄弱，与俄加美等发达国家差距比较大。

（2）准确把握“近北极国家”定位。“近北极国家”的身份定位既凸显了我国与北极地区的地理关系，而且也暗示了我国与其他距离遥远的非北极国家的区别。在此身份基础上，我国在参与北极事务时，首先，要坚持尊重北极国家的主权和管辖权；其次，作为域外国家，我国在北极事务上的发言权和影响力很大程度上取决于对北极科考实力，因此需加大科研投入，提高开发力度；最后，根据利益诉求及形势变化，制定适合的极地发展战略。

（3）继续搭建和巩固双边、多边国际合作平台。我国应该针对不同利益攸关方的不同利益关切，加强双边沟通与磋商，并力争双边交流形式制度化，培养和积累其他北极事务利益攸关方对我国的信任和理解，构建我国介入北极事务的友谊网络，借此增强各方对我国北极事务参与的支持度。