“互联网治理中的开放与封闭”研讨会：以平台互联互通服务全国统一大市场建设

今年 4 月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，其中提出要加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范。6 月 22 日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。

在此背景下，8 月 12 日，由北京科技创新中心研究基地主办的"互联网治理中的开放与封闭研讨会"在线上线下同步举行，来自多所高校、研究机构的专家学者围绕平台互联互通的理论基础与实践难题，互联网开放的法律认知、现实因素与制度障碍，互联互通的标准、实践、制度建设，以及数据流通中的数据治理等议题，展开了深入探讨。会上，北京科技创新中心研究基地课题组介绍了题为"平台互联互通制度方向与功能定位"的最新研究报告成果（以下简称"报告"）。

互联网治理中的开放与封闭研讨会现场

国内"围墙花园"现象突出，部分平台逃避执行互联互通政策

课题组成员黄尹旭博士介绍到，"围墙花园"是指一个封闭的生态系统，所有的操作都要经过并留在该生态系统内，行为主体主要是互联网巨头，对产业和社会有着巨大的负外部性，"围墙花园"现象在中国互联网领域尤其突出，甚至在某种程度上已经成为中国特色的互联网生态。北京科技创新中心研究基地课题组调研发现，从 2005 年至 2021 年中，国内有一定社会影响力的平台屏蔽封杀事件至少 158 起。而从 2008 至 2022 年的 14 年间，前 7 年的平台封杀事件只占 15%，后 7 年的封杀事件占到全部的 85%。不同于简单的"封闭"，"围墙花园"具有更强的隐蔽性，它往往立足于商业逻辑，试图构建各种合理性，实质上游走于法律的边缘，因而更具欺骗性。

报告指出，中国互联网"围墙花园"问题，最早由 2008 年阿里巴巴封禁百度事件揭开序幕，2010 年的"3Q 大战"和 2012 年的"3B 大战"将"围墙花园"问题演变成重大社会事件。此后，将中国"围墙花园"推向新高峰的来自于平台间的封杀行为，头部社交平台曾对淘宝、抖音、多闪等进行屏蔽和封禁，并以"不正当竞争"为名要求抖音和多闪停止使用来自微信 / QQ 上的用户头像及昵称，尽管这些信息已获用户授权跨平台使用。

结合我国互联网行业专项行动情况来看，屏蔽网址链接成为重点整治事项。课题组经过调研发现，大多数企业积极响应互联互通政策，但部分企业执行上却并未贯彻这一指导思想，部分超级平台甚至仍然存在逃避执行互联互通政策的倾向。

例如，在此次互联互通政策落实中，头部社交平台采取了包括"限缩解除屏蔽的范围"、"增加用户访问外链步骤、难度"等在内的新措施，表面上是解除封禁，实际上通过差异化对待、歧视性对待的手段扭曲了"互联互通"的本意。而部分平台所采取的互联互通措施，允许用户直接访问部分链接，而竞争对手的链接需要用户在二次确认后方能打开，造成诸多不便。这种差别待遇问题明显与互联互通的政策初衷相悖，而这一逻辑本质上依然是一种反对竞争、反对开放、抵制监管的拖延策略。

课题组调研结果还显示，超级平台的歧视性开放措施依然持续存在，市场割裂问题并未解决。同时，当前互联互通政策的治理，依然以开放链接为主，对平台之间的数据开放、数据可交互层面涉及较少。此外，超级平台自我优待问题仍未解决，中小企业公平竞争环境受限。

课题组成员黄尹旭博士介绍到，在部分互联互通典型案例中，3Q 大战、头腾大战、格兰仕诉天猫"二选一"、美团取消支付宝渠道等，这些技术封杀和运营封杀已经成为了超级平台之间互相竞争的主要手段，超级平台不断巩固自己的竞争优势，通过自我优待和外部链接屏蔽封杀等措施限制竞争对手，既包括相关市场的直接竞争对手，也包括其他相关市场但具有业务关联性的其他市场经营者。

基于我国互联网产业现状，中国人民大学交叉科学研究院院长、教授杨东提出"元平台"概念，他认为，"相比较电商平台等，社交平台的封闭更具有代表性，社交平台具有强大的力量，它可以建构生态体系的流量，在形成具备平台、数据、算法三维结构之后，可以实现自我优待，对非其生态内的企业平台屏蔽、封杀，这种平台被称为'元平台'"。

在杨东看来，解决"封闭"问题关键在于解决平台背后的权力结构，只有抓住"元平台"的治理思路，才能真正解决互联网治理中的封闭问题，比如在社交平台中，社交头部企业对流量的垄断、封闭是最严重的，但目前尚未得到任何的处罚。

课题组指出，靠屏蔽封禁来维持市场竞争优势是低效无用的，以争夺流量巨头垂青而获取的市场竞争优势地位，并不是真正基于产品和服务的竞争创新，"创新企业负责试错，独角兽公司负责验证，巨头负责清场"成为了行业习以为常的"怪现状"。互联网巨头不应当依靠简单的"收割流量""薅羊毛"的做法获得垄断利益。而解除屏蔽可终结互联网巨头依靠流量入口"坐地收租"的商业格局，倒逼互联网巨头不再贪大求全，转而深耕核心领域，提供优质产品和服务，并通过差异化策略提升服务质量。

开放是互联网的本质，具有公共基础设施性质的平台应承担积极的互通义务

课题组提出，互联互通的基本内涵包括开放网络、网络节点的互相联通和信息系统的可互操作，从必需设施原则，网络中立性、平台公共性三方面来看，互联互通具备理论基础。

尤其是从"平台公共性"来看，大型平台对于社会、经济、公共领域的影响是与日俱增的，它的超时空性、基础设施性等特征，都导致不能将这些平台视为简单的私营的商业主体，应该根据相应的公共主体对其进行相应规制。例如，作为拥有超过 10 亿日活跃用户数的微信平台可构成必需设施，其对于维护相关市场竞争秩序应当有更高的注意义务。

北京工商大学法学院教授、北京市法学会电子商务法治研究会会长吕来明

北京工商大学法学院教授、北京市法学会电子商务法治研究会会长吕来明认为，"不同于一般企业，平台尤其是大型互联网平台，不是纯粹的市场主体，在一定程度上具有公共设施的属性，并且随着平台掌握技术优势和庞大的数据，公共设施属性更加明显。"吕来明说，基于公共设施属性，以及互联互通的目标，应当对他们的营业权进行限制，要求这些平台不能够完全利用自己的数据、信息、资源、技术优势地位进行无限制封闭，从而限制竞争，限制互联网发展的前景和削弱投资创新的积极性。

吕来明指出，互联互通一方面要考虑保护各方既有合法利益，另一方面，也不允许随意设墙、利用优势进行封闭加剧垄断。对于特定类型的行为要求，必须进行开放互联互通，其他方面原则上采用倡导式的方式推进互联互通。

去年国家网信办颁布的《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》中，有对即时通讯平台数据互通的义务要求，这要求用户数量巨大的，具有公共基础设施性质的即时通讯平台，应该承担积极的数据互通义务。同时，在数据互通义务下，取得合法的数据权益和数据互通之间的平衡，是未来互联网治理中需要长期关注的问题。

报告提出，互联互通是互联网的初心和互联网技术架构的本质特征，平台封禁成为典型的损害竞争行为，已经威胁数字经济健康发展。一些数字平台主张私人财产、商业自由和技术安全这"三大理由"来抗辩互联互通，这些理由在工业时代有一定的理据，但数字空间的数据公共性、必需设施原则适用和监管科技足以回应互联互通困局，数据的公共性消弭了必需设施原则既往面临的私有财产公共化危机。

北京航空航天大学法学院暨人文社会科学高等研究院院长、教授龙卫球

研讨会上，北京航空航天大学法学院暨人文社会科学高等研究院院长、教授龙卫球同样认为，开放是互联网的本质，互联网治理中的开放与封闭需要考虑三个问题，首先，互联网治理是科技治理的新发展；其次，互联网治理应当服务于互联网发展，不是阻碍互联网发展；最后，互联网治理应该处理好开放与封闭的关系。

北京外国语大学法学院教授王文华

北京外国语大学法学院教授王文华认为，需要分层次看待互联互通问题。"第一个层次是平台间开放链接，目前仍存在链接被屏蔽现象，这非常有悖于平台开放的本质；第二层次是数据开放；第三层次是生态开放。"王文华表示，目前，平台之间、互联网巨头之间存在着数据封锁或者不兼容等现象，"互拦网"已成为互联网发展和创新的一种阻碍。

清华大学法学院助理研究员、智能法治研究院院长助理刘云

清华大学法学院助理研究员、智能法治研究院院长助理刘云指出，互联互通是互联网繁荣发展的基本共识，如果按市场自由发展，互联网产业一定会走向封闭，所以必须要进行一定程度的行政干预，工信部等部门的工作是有利于维持互联网的开放性。"数据可携带权一定要有专门的监督执法机构，如果监管部门对可携带权没有足够重视，个人主动行使的能力和动力都不足，那么这个条文很容易成为'虚幻的权益'，这就需要监管部门介入执法或者发布指南。"刘云说。

从建设全国统一大市场的高度推进互联互通，促进流量和数据合理流动

会上，多位学者从经济发展水平、互联网发展不同阶段等角度探讨互联网的开放与封闭话题，认为促进互联互通有利于国家统一数据大市场建设。

互联网平台之间进行无选择、无歧视、无差别、无条件的开放联通是互联网的本质，互联互通可以激发行业创新动力，符合全球经济发展、国际竞争和中国内循环大产业要求，也是加快建设全国统一大市场的内在数字化要求。

"开放和封闭问题在互联网发展不同阶段呈现不同特点，第一代互联网要求开放，目的是将处于传统生产组织中的资源吸引到新的渠道上，形成新的生产关系。这表面上是主张开放，实际上是以低成本获得原来禁锢在传统行业生产方式里的要素。"北京大学法学院副教授胡凌表示，互联网刚兴起时呼吁开放的互联网企业早已成为巨头，现在不再提"开放"，因为其已经通过塑造基础设施，形成了巨大的封闭市场和稳定流量，有了巨大的既得利益，就开始强调"封闭"的优势，如市场秩序和交易安全。

胡凌认为，实现互联互通，就要认清并回到互联网的原初价值，大力推动要素流动，降低平台间规模化流动的成本，这就需要进一步联通市场基础设施而非仅仅停留在简单地实现互操作性。互联互通不应成为企业在不同发展阶段随意变幻的"话术"，而是应站在打通数字市场，建立统一大市场的整体高度来看待和推进。

华东政法大学经济法学院副教授、竞争法研究中心执行主任翟巍也表示，当下，国家和相关部门积极强化建设统一大市场，大力发展数字经济，"构筑和强化统一的数据大市场"成为一项重要工作。

"在这个过程当中，如果超大型平台企业，各自构建自己的'围墙花园'，拒绝流量资源、数据资源的合理共享，会导致统一数据大市场无法有效构筑，甚至会影响到我国的核心竞争力。所以从宏观角度来看，促进互联互通有利于构建统一数据大市场的建设，有利于推动数字经济的发展。"翟巍说。

翟巍认为，从社会公共利益的角度来看，各平台限制彼此之间的互联互通，更多是因为商业利益博弈。链接限制不仅影响了平台中个人用户的使用体验，更使得头部平台形成"信息孤岛"，增加了信息获取与自由流动的成本，还降低了互联网上信息的整体质量。无正当理由拒绝互联互通，也会增加社会公众的成本，如迁移成本、时间成本、自由选择成本等等。

北京师范大学互联网发展研究院院长助理、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括指出，互联网平台之间的开放和互联互通是互联网精神的内在要求，也是数字经济健康可持续发展的前提条件。数字经济时代，开放互融的平台生态的培育，有利于全面催生新的发展机遇，进一步发挥新的技术创新的价值潜力，激发新的业务模式的功能潜力，提升新的应用场景的生态潜力。为了更好推进互联互通，需要在新的跨多平台生态场景中建构完善的合规体系。

明确互联互通执行标准与规则，将数据自由流动作为整体性原则和基本立场

数据作为新的"生产要素"，其开放与共享成为研讨会重要议题。

报告指出，从互联互通的重点要求来看，互联互通最重要的是平台互相开放链接。例如，对消费者来说就是短视频能被允许放在社交平台观看，搜索引擎能被允许搜到社交平台内容，在社交平台也能使用搜索引擎。将来数字层面更要通，让每个用户能够享受数据的权益，避免数据垄断。

在推动互联互通方面，课题组给出了建议，在实践层面，可以以 API 的类型化开放构建数据共享体系，构建个人数据开放与个人数据可携带权的制度体系；在制度层面，则要协调互联互通顶层设计，提供有效治理制度供给；要强化平台经济领域反垄断执法；探索多元规制进路，落实平台主体责任；创新行业监管路径，突出敏捷治理与软法之治，同时还要善用监管科技，构建多部门监管协调机制。

宁波大学法学院副教授徐伟认为，对互联网平台的"开放"与"封闭"问题，应该区分不同场景具体分析，诸如 3Q 大战、电商平台"二选一"、链接能否分享等问题，在法律上的切入点和解决方案有所不同。

中央财经大学法学院副教授刘权

"作为规制主体的平台企业，其所掌控的数据具有公共属性，应当对这些数据实现互联互通，此时网络平台作为规制主体类似于政府部门，充分有效开放相关数据实现互联互通，有利于保护消费者以及平台内经营者的利益，有利于其他平台更好地维护网络市场秩序和安全。"中央财经大学法学院副教授刘权表示。

"不管是开放还是加强保护，都要以促进发展为目标，逐步完善法律"北京航空航天大学网络空间安全学院教授刘连忠指出，"在个人信息和网络信息中，哪些信息用户可以无偿'带走'，哪些可以进行有偿交易，需要明确标准。"刘连忠建议，相关部门出台法规或者配套措施时，应该进一步细化执行规则等，给予平台明确指引，以此更好达到法治的效果。

对于如何开放，王文华认为，"数据开放能够促进反垄断，有利于电子商务数据在数字经济时代的自由流动，促进数据治理，数字经济治理。但要防止出现'选择性'开放，避免一部分平台之间互相开放而对其他平台继续封闭，或者不对中小企业开放，这会形成强强联合式的新的垄断和不正当竞争等问题，会损害其他平台或中小企业的权益。"

中央财经大学法学院党委书记、教授吴韬提出，在处理有关网络产业竞争纠纷，面临多元利益冲突时，应该采用比例原则，应当将消费者福利作为最终砝码，有利于增加消费者福利的行为应当得到法律支持。

对外经济贸易大学副教授、数字经济与法律创新研究中心执行主任张欣

对外经济贸易大学副教授、数字经济与法律创新研究中心执行主任张欣介绍了域外开放数据的规制路径，指出虽然我国目前没有专门针对平台数据开放和共享进行立法，但是这并不代表我们没有对其进行政策布局。相反，我国从顶层政策方面，从法律法规层面，包括从地方性法规层面，其实都对其进行了一系列制度探索和积淀。例如平台数据开放的安全管理制度、平台企业数据开放的多元实现路径、平台企业数据开放分级管理、安全可控和充分利用原则，以及平台企业是否应向中小微企业数据倾斜开放的倡导性原则等。张欣认为，我国在数据开放的过程中，应该重点关注如何着手建立完善配套性制度。

北京航空航天大学法学院副院长、教授周学峰认为，可以考虑对数据进行分类，对于公共数据、平台上的商业数据、个人数据设置不同的原则与例外规则。同时，应该细分互联网架构中的不同层级和不同类型的数据，在不同领域设置不同的原则、例外规则和实现手段，以此实现安全和发展之间的相互兼顾。

"宏观视野之下，在数字经济领域，只有促进全面互联互通，确保数据资源在不同网络平台之间自由流转、整合、配置，才能够实现基本数据服务供给的便捷性、可及性。"翟巍建议分阶段促进全面互联互通，这样有利于推动与强化基本数据服务供给的均等化态势，满足社会公众对基本数据服务供给的多元化需求，以及优化和拓展基本数据服务的供给途径。

华东政法大学数字法治研究院副院长、副教授韩旭至

华东政法大学数字法治研究院副院长、副教授韩旭至表示，数据流动才能产生更大的价值，数据自由流动是整体性原则和基本立场，不能做不合理的限制。

就互联互通的愿景，报告预测：平台互联互通具有长期向好的价值，其中大平台、第三方平台和消费者等都能从中获得增益。对大型平台而言，其通过吸纳第三方平台的业务，可以进一步挖掘数据红利，加强算法训练，提升平台整体运作效率，进一步充实生态系统；对第三方平台而言，通过共享大平台的流量和数据，可以帮助其更快完成用户流量和关键数据的积累，实现正向反馈回路，充分激发市场竞争活力；对消费者用户而言，平台的开放增加了其可选择的业务范围，且数据共享和互操作也为使用和切换平台提供了便利。